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    開發性金融:扶貧與信貸治理

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    發布時間:2015-12-14  來源:《金融時報》

      2015年10月16日,“減貧與發展高層論壇”在北京舉行。國家主席習近平出席論壇并發表題為《攜手消除貧困 促進共同發展》的主旨演講。習近平強調,消除貧困是人類的共同使命。改革開放30多年來,中國走出了一條中國特色減貧道路。習近平主席莊嚴承諾,未來5年,要使中國現有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧。中國將大幅增加扶貧投入,出臺更多惠及貧困地區、貧困人口的政策措施,在扶貧攻堅工作中實施精準扶貧方略,堅持中國制度的優勢,注重扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等六個精準,堅持分類施策,廣泛動員全社會力量。

      國家開發銀行董事長胡懷邦對習近平主席所提到的中國式的制度優勢提供了一個非常好的詮釋,他指出,多年來,國家開發銀行發揮開發性金融的獨特作用,在扶貧開發方面,做了一些有益探索,也取得了相當成效。截至目前,開發銀行的扶貧貸款業務已覆蓋713個國家級貧困縣和集中連片特困縣,累計發放扶貧貸款1.3萬億元。尤其在2015年加大力度,發放扶貧貸款超過1000億元。

      中國能持續實現數十年的經濟增長,逐步地、有效地減少直至最終消除貧困,得益于它所擁有的制度性優勢,我們認為,以國家信用為基礎的開發性金融,正是這種制度性優勢的重要體現。

      開發性金融與扶貧

      國家開發銀行的戰略定位是開發性金融,它既具有投融資(主要是中長期貸款)功能,又應按國家發展規劃和戰略思路推進產業發展和經濟轉型,還必須在重點領域、薄弱環節、關鍵時期發揮開發性和戰略性金融功能和制度優勢。

      扶貧不是一件簡單的工作,而是一個系統工程。僅僅向貧困人口提供財政補貼,效果并不佳,主要原因在于,補貼只能用于一時,而無法長久。應當把扶貧與開發聯系起來,給貧困人口擺脫貧困的機會,提高貧困人口的自生能力,最終實現脫貧而強,脫貧致富的戰略目標。反之,如果不把扶貧與開發結合起來,一味以財政轉移支付作為扶貧的基本手段,那么,貧困人口將對扶貧政策產生制度性依賴,而政府的扶貧工作也將鎖定在低效的“囚徒困境”中,無法使貧困人口擺脫“累積性貧困”和“跨代性貧困”狀態,只能越扶越窮,越扶財政負擔越重。

      基于此,國家開發銀行的戰略性和開發性金融的功能定位與中國扶貧事業正好實現了制度性的無縫對接,這正是習近平主席所說的中國特色社會主義的制度優勢的良好體現。

      扶貧是一項公共事業,社會外溢性強,商業利潤不大,加上貧困地區多分布在邊遠山區,商業銀行一般不愿介入。在這種情況下,開發性金融可以設計出一套合乎國情、省情、市情、縣情的扶貧機制和信貸結構而有效地推進扶貧事業。

      銀政平臺與規劃先行

      開發性扶貧要求政府和國家開發性銀行共同合作,尋找出一條或多條與省情、市情與縣情相符合的、可行的、有效的扶貧路線圖。各級政府對轄區內的貧困人口、地理分布、產業分布非常清楚,而開發銀行則長于融資和核算,而且擁有資金和人才優勢,通過構建“銀政平臺”就可以發揮各級政府和開發性金融的雙重優勢,把省情、市情、縣情和它們的扶貧的資金需要納入到開發性金融的信貸規劃中,又可以把國家開發銀行的規劃優勢、知識優勢、資金優勢納入到各級政府的扶貧工作中,實現資金和需求相對接,規劃與開發性扶貧相吻合,產業發展和脫貧致富相一致,扶貧輸血與培育貧困人口的自生能力相統一,這意味著,為了有效地發揮開發性金融的制度優勢,把資金用在刀刃上,國家開發銀行有必要參與國家有關部門和地方政府扶貧發展規劃和專項規劃的編制,以便提升扶貧開發的精準性、科學性和系統性。銀政平臺首先是規劃平臺,只有規劃先行,才能發揮開發性金融的資金優勢,加大對貧困地區基礎設施的支持力度,創新各種產業扶貧模式。

      “四臺一會”與信貸治理

      “四臺一會”的基本思路,就是把貧困人口、企業和產業發展融為一體,通過發展地方經濟和縣域經濟、培養產業優勢、提高各類企業的市場競爭能力,擴大對貧困人口的吸納,幫助貧困人口脫貧致富,共同分享改革和發展的紅利。因此,“四臺一會”既是治理結構,也是引導貧困人口脫貧致富的制度設計。事實證明,創新“四臺一會”模式支持農戶發展生產,集中財政資源、信貸資源和社會資金,在貴州、甘肅等地探索出很多成功模式。

      “四臺一會”的組織架構,包括組織平臺(由政府牽頭)、貸款平臺(發揮開發性金融的資金優勢)、擔保平臺(即通過積聚社會資源、土地資本和其他收益性資產而形成的履行風險擔保職能的專業性擔保機構)、公示平臺(定期向社會發布貸款者的還貸情況,以保證開發性金融的資金安全性),以及群眾(包括企業和貧困人口參與的)信用協會,其目的是使每個參與平臺的企業和貧困人口增強“守信理念”,通過自查和互查的方式促使每個授信對象嚴格使用貸款,并履行開行所規定的還本付息條款。顯然,開發性扶貧離不開企業的參與,但同時又要以扶貧為工作主軸,既發揮政府的在扶貧工作中的組織優勢,又要發揮企業在扶貧工作中的“支撐優勢”,還要發揮開行在扶貧工作的融資優勢。

      縣域經濟與扶貧工作

      扶貧工作不是一件簡單的工作,而是一個系統工程,因此,就地方政府而言,要把扶貧工作與推進縣域經濟結合起來,為扶貧工作創造更多的產業空間和就業空間。在我們看來,為推進縣域經濟發展所構建的“銀政平臺”不僅是融資平臺,也是融智平臺,“融資+融智”可以說是一種十分先進,而且具有持久生命力的管理理念和治理結構。正如早期的中國共產黨在發展人民武裝的關鍵時刻,提出“把支部建在連隊上”的治軍原則,終于把舊軍隊改造成一支極具戰斗力,而且始終與人民的利益水乳相容的新型人民軍隊。其實,“把支部建在連隊”不僅是一種治軍原則和思想,也是軍隊管理的重要組織手段。在“銀政平臺”的基礎上,開行非常重視對貸款人的信用培育,把開行理念貫穿在“事前”和“事后”的全過程信貸管理的每個環節,在解決企業融資需求的同時,關注企業貸款資金的支付及生產運營過程中的每個細節,適時為政府、為企業提供發展規劃、財務管理等咨詢方面的增值服務,幫助企業規避盲目投資帶來的運營風險,解決企業管理中出現的違規操作問題,為企業的發展提供一整套的風險預警思想。開行也有自己的“把支部建立在連隊”的管理理念和組織架構,這里的“支部”即開行理念、開行的風險管控指標和實施手段,連隊就是“銀政合作”的融資平臺上的所有相關企業或建設單位。“銀政合作”的融資平臺既重視“融資”,也關切“融智”,通過構建一整套的組織機構,如擔保公司、孵化平臺、風投公司、信用促進協會、財務績效評價和咨詢公司等多元復合組織來推進“開行治理理念”在各個環節的貫徹、執行,也使融資平臺變成一個兼具開發功能和學習功能于一體“融資+融智”的載體,既為地方培養了金融人才,也活躍了縣域經濟,提升了地方知名度,改善了縣域經濟的人文環境,豐富和深化了縣域經濟的發展理念,促進了縣域經濟下開發性金融的信用建設,這樣,也就在治理結構上、在產業發展上,在振興地方經濟上,為開發性扶貧闖出一條新路,使扶貧工作成為提高貧困人口自生能力的創造性工作。

      當前,扶貧開發仍有不少困難亟待解決。正如國家開發銀行董事長胡懷邦所說,今后很長一段時期,開發銀行要按照黨中央、國務院的戰略部署,融資融智結合,創新工作機制,全面加大對扶貧攻堅的支持力度。充分發揮開發銀行投資和貸款結合的優勢,發行金融專項債券、設立扶貧發展基金,加大投融資模式的創新,在省級建立扶貧攻堅融資平臺,統一負責、統一組織扶貧攻堅項目,結合政府采購、PPP等新的融資模式,推動形成多元化、可持續的投融資機制,創新工作機制,深化銀政合作,協助地方政府制定經濟發展規劃、專項規劃,尤其是重點做好融資規劃和項目融資的方案,在政府與開發銀行之間架起一座橋梁,培育貧困人口的自生能力和發展能力,使扶貧項目早見成效。

      (作者鄧宏圖、郭紅玉分別為南開大學教授、對外經濟貿易大學教授)

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