• 觀點評論

    首頁>新聞中心>觀點評論
    首頁>新聞中心>觀點評論
    觀點評論

    開發性金融定位和新時期重要作用

    【字號:
    發布時間:2015-06-20  來源:《開發性金融研究》 《開發性金融研究》/2015-06-20A+

      黨的十八屆三中全會《決定》提出了“推進政策性金融機構改革”。2015年4月,國務院印發《關于同意國家開發銀行深化改革方案的批復》,強調國家開發銀行要堅持開發性金融機構定位,適應市場化、國際化新形勢,充分利用服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢,進一步完善開發性金融運作模式,積極發揮其在穩增長、調結構等方面的重要作用,加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。這是從國家層面首次正式明確開發性金融機構的定位,并對開發性金融機構的業務范圍、組織架構和治理結構、資金來源支持政策、資本補充和約束機制做出了全面安排。

      世界銀行、亞洲開發銀行等是世界上著名的開發性金融機構。二十年來,開發性金融在中國的發展令人矚目。國家開發銀行積極探索以市場化方式服務國家發展戰略,創新發展方式,為中國基礎設施建設、棚戶區改造、新型城鎮化建設、“走出去”項目等經濟建設重點領域和薄弱環節提供了大量資金支持,凸顯了以中長期投融資業務為主的開發性金融的重要作用,走出了一條有中國特色的開發性金融之路。

      在開發性金融快速發展的同時,需要對其明確定位。在強調實現政府發展目標、彌補市場失靈時,開發性金融容易和政策性金融相混淆;而在強調運用市場化的運營模式時,開發性金融又被認為與商業性金融競爭。究竟有沒有在商業性金融和政策性金融之外的第三種金融形態?這是開發性金融欲尋求長期發展而必須回答的一個問題。為厘清開發性金融與商業性金融、政策性金融之間的關系,本文試圖在理論層面研究開發性金融的邏輯,并以此為基礎,展望開發性金融的發展前景和可持續發展的制度安排,分析新時期開發性金融發揮的重要作用。

      一、開發性金融出現的條件是市場與政府同時失靈

      通常認為,政策性金融的理論基礎是市場失靈。當金融市場失靈時,市場力量無法有效率地分配商品和勞務,商業性金融機構按市場化原則運營將導致盈利低于市場平均水平,甚至虧損或出現風險。在這種情況下,通常需要通過政府設立政策性金融機構,由財政提供補貼或對貸款提供擔保來消除市場失靈。這可以解釋政策性金融的存在,但卻不能完全解釋開發性金融的存在。

      為什么政策性金融不能完全解決市場失靈的問題,還需要另外設立開發性金融機構?一種可能的解釋是,某種金融市場失靈是難以通過政府行為來解決的。也就是說解決市場失靈時又出現了政府失靈。所謂政府失靈,是指政府為彌補市場失靈而對經濟、社會生活進行干預的過程中,由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產生的新的缺陷,進而無法使社會資源配置效率達到最佳的情景。

      當同時出現市場失靈和政府失靈時,介于商業性金融與政策性金融之間的開發性金融就應運而生了。通常,金融市場有效配置資源意味著金融機構的盈利。因此從金融機構運營的角度看,市場失靈意味著金融機構不能盈利。介于這兩者之間的一個可能狀態是,對于某一類金融活動,金融機構一個時期內不盈利;長期來看,金融機構還會實現盈利,這需要政府的支持,但這種支持不同于政府對政策性金融機構貸款風險全額承擔和虧損補貼的做法。這種金融機構就是開發性金融機構,其從事的領域就是開發性金融。

      一方面,從市場失靈角度來看,其表現為不盈利,至少短期是不盈利的,或者商業性金融機構認為不盈利,這樣才會出現商業性金融機構不愿意做的情況。出現這種情況有很多原因。

      一是信息不對稱。一些項目和企業可能風險不大,但商業性金融機構由于沒有掌握充分信息,認為存在很大風險(其實風險沒有那么大)。而開發性金融機構和地方政府合作程度較深,深度涉及了項目或區域發展的前期規劃工作,在很多情況下主導了前期規劃工作,這樣就掌握了大量信息,可能得出和商業性金融機構不同的、更符合事實的判斷。

      二是順周期和短期化行為。商業性金融機構的行為是順周期的,隨著經濟周期的變化,出于盈利和風險的考量,當經濟處于擴張期時都愿意放貸,當經濟處于收縮期時都不愿意放貸。而且,很多商業銀行都是上市公司,要按季按年公布報告,每年都要向股東分紅,短期行為就更明顯;即使判斷一些項目可以在長期盈利,但出于短期盈利的考慮和股東壓力也不愿參與。開發性金融機構受到國家支持,如果作為股東的國家不對其盈利有商業性要求,則其短期行為可以減少,即使在經濟收縮期也投放貸款支持經濟增長。盡管短期不盈利,但當經濟運行到了擴張期時則可以取得回報,因此開發性金融在一定程度上具有逆周期的特點。從長期看,在經濟周期的背景下,跨越周期的力量本身就具備價值,可以獲得回報。

      三是規模效應。對一些項目而言,在融資支持的初期可能不盈利,但在持續支持下,其規模超過某一臨界點,就會出現規模效應,從長期看可以實現盈利。規模效應包括不同層次。先從比較低的層次看,比如在一個區域內,一個小項目可能不盈利,但建設一個大的開發區,規模突破某個臨界點之后實現產業集聚效應,就能實現盈利,這就要求投資必須考慮組合投資,達到一定的規模。商業銀行在監管上受制于單一客戶最大貸款額的規定。即使不考慮監管的制約,從股東的短期收益風險考量來看,商業銀行也很難做出在某一個區域大規模貸款的決定。開發性金融沒有上述制約,可以適當地持續投放貸款超過規模效應臨界點,從而獲得盈利。從更高層次看,比如從國家層面來理解這種規模效應,中國只有在基礎設施、基礎產業和支柱產業達到一定規模后,才能實現產業升級和結構轉型,提升投資環境水準,逐步在全球競爭中取得優勢。因此開發性金融機構以整個中國為投資標的,通過長期、大規模融資促使中國產業升級越過臨界點,從而可以在整體上實現盈利。

      因此,從市場失靈方面看,開發性金融機構具備商業性金融機構所不具備的三個優勢,可以在政府的支持下,有效修正市場機制在分配商品和勞務方面的缺陷,而這種修正工作又不需要政府對貸款的直接擔保和補貼。

      另一方面,從政府失靈角度看,政府補貼問題就較多,如果政府補貼反而會在長期形成過高的盈利,那么會對商業性金融形成不公平競爭。因此,應對前述的市場失靈狀況,并不需要政策性金融。政策性金融機構做的是短期、長期都不盈利,或者說只要沒有政府補助就會一直虧損下去的、但有社會效益的項目。而開發性金融可以在沒有政府補貼的情況下矯正政府失靈,近年來中國開發性金融的實績也證明了這一點。這種情況的出現在一定程度上和中國目前所處的經濟發展階段有關。

      現階段中國仍處在大規模城市化和工業化進程中,這決定了中國的長期投資回報率處在較高水平上。中國城市化率由1980年的19.3%激增至2014年的近54.8%,城市化率在過去35年內年均增長近一個百分點。伴隨城市化進程的是大量投資,而投資的長期持續較快增長必然具有相當程度的微觀基礎,由此可以推斷中國投資回報率不低,并以此支持著高投資的延續。城市基礎設施投資的經濟收益可能超出通常的估計。

      可以將一個城市理解為一家提供公共服務的公司。建造一個城市就類似于設立一家公司,建造城市可以通過稅收等多種方式獲得收益。由于人類的群居性特點,從歷史上看,建造、擴展一個城市通常都是有明顯收益的。因此,城市基礎設施投資盡管本身的項目收益可能不高,但可以通過促進城市整體發展來獲得長期經濟回報,從而實現經濟效益和社會效益的結合。宏觀上長期資本回報率為正,微觀上體現為長期盈利。

      目前中國的人均資本存量與發達國家相比尚存較大的差距,例如2011年,中國的人均資本存量僅為日本的11.2%、美國的13.5% 和韓國的15.9%。中國整體資本存量低,人均資本存量更低,這意味著潛在投資回報率較高。也就是說,投資從長期來看是有盈利的。

      總之,中國的經濟發展階段決定了長期投資回報率為正,這是開發性金融長期盈利的根本保證。有了這一保證,開發性金融機構在政府的制度安排下修正某些特定的市場機制缺陷后,能夠在經歷困難期后實現長期盈利,從而彌補政策性金融的不足。政府可以將有限的財政資源用于支持政策性金融機構以應對其他類型的市場機制缺陷。

      二、開發性金融有可持續的發展前景

      未來開發性金融如何發展?是階段性的還是可持續的?這可以從兩方面看。

      從市場失靈角度看,開發性金融具備長期可持續優勢。當然,前述的幾個優勢在可持續性上有所不同: (1)開發性金融解決信息不對稱問題優勢的獨特性相對較弱,商業性金融機構可以通過努力改善信息獲得渠道,也可以在開發性金融機構介入后再跟進,還可以采取銀團貸款等方式參與。(2)其規模效應優勢也可以在一定程度上被商業性金融復制,特別是對于大型商業性金融機構來說,有能力進行一些(盡管不是全部)區域性或全國性的大規模融資。(3)相比之下,開發性金融在政府支持下具備的跨周期優勢比較獨特。由于商業性金融機構主要進行的是順周期投資,從國家對宏觀經濟進行逆周期管理出發,政府也需要有開發性金融或類似的手段。

      從政府失靈角度來看,開發性金融有一定的階段性。若將來中國經濟越過了工業化和城市化階段,資本總量和人均資本達到比較高的程度后,那么可能會出現投資不僅在短期沒有盈利或盈利較低,而且在長期也沒有盈利或盈利較低的狀況。當達到這一階段后,即使需要非商業性金融機構,但也不一定是開發性金融機構,可能會是由政府提供補貼的政策性金融機構來解決問題。

      因此,開發性金融正如其名,既與開發密切相關,也與經濟發展階段密切相關。當經濟越過了需要大規模開發的階段時,開發性金融在金融體系中存在的價值會相應降低。從全球角度看,開發性金融機構主要存在于發展中國家中或是支持發展中國家的國際金融組織中。

      當然,對于中國來說,大規模開發的階段可能相當漫長,因此在相當長的一段時期內,開發性金融是長期可持續的。這是因為中國城市化和工業化的任務還遠遠沒有完成,為實現建黨100周年和建國100周年的中長期經濟增長目標也需要大量投資。根據林毅夫(2011)的研究成果,中國內地目前的經濟發展狀況僅相當于1951年的日本、1977年的韓國和1975年的中國臺灣地區,這三個經濟體在隨后20年中保持了9.2%、7.6%和8.3%的增速,因此中國的投資需求和經濟增長仍有上升空間。這就決定了中國在未來相當長一段時間內還有強大的投資需求,投資的長期回報率有保證。

      開發性金融的階段性特點還可以通過一些做法來克服和延長。一是中國城鄉、區域、產業三大結構調整的潛力巨大。比如較大的地域差異,東部地區發展較早,中西部地區發展還相對滯后,交通、水利等基礎設施建設明顯不足,仍然存在很大的投資需求空間。這種梯次型發展模式決定了中國還有很長的發展階段要走,開發性金融注重中西部地區發展,具有較高的潛在投資回報率。二是城市的基礎設施建設明顯不足,這說明和經濟追趕效應相關的投資需求仍然較大,開發性金融可以在以棚戶區改造為代表的保障房建設等城市社會事業與基礎設施建設方面投入更大力量,支持一些城市基礎設施等薄弱環節的建設。三是從全球視野看,與發達經濟體相比,非洲、拉美、中亞、東南亞等地區很多經濟體的經濟發展相對滯后,這也意味著具有較高的潛在投資回報率。中國的開發性金融已經在支持“走出去”方面發揮了重要作用,隨著加快同周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設,推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設,提升中非經濟合作水平等一系列重大戰略的實施,繼續加大對這些國家或地區的融資,會使開發性金融在很長一段時間內具有很強的競爭力。

      三、設計支持開發性金融可持續發展的全面制度安排

      開發性金融的可持續發展需要政府相關制度安排的支持,但這種安排不是類似對政策性金融機構提供補貼以及對其貸款提供擔保的做法,而是在其可以實現長期盈利的前提下,將政策支持與市場機制有效結合提供的一種制度和機制設計。

      一是從負債方看,需要給予開發性金融長期國家信用支持。目前政策性金融是國家信用支持的,對開發性金融是否要給予國家信用支持,是短期支持還是長期支持還有很多討論。

      從開發性金融負債可持續性角度看,長期國家信用支持是必要的。因為目前政策性金融機構的資金來源主要是發債,資產方主要是對大型國企和地方政府平臺的貸款,這些機構的評級很高,在中央財政代地方政府發債時就出現過一些地方政府債券利率甚至低于國債利率的情況。如果沒有國家信用的支持,那么開發性金融機構自身的商業信用與其貸款對象(比如大型國企和地方政府)的信用是基本相同的,即使利率持平,考慮到運營成本和風險撥備,開發性金融機構也無法持續運轉。因此,開發性金融依托國家信用需要形成制度安排。

      同時也要注意到,國家對開發性金融機構債券的信用支持是從負債方出發的,是針對開發性金融機構的整體信用,這與對其每一筆貸款進行擔保是完全不同的。如果開發性金融機構某一筆貸款出現風險或在短期內收益較低,那么國家并不需要為此實際支付,只有當開發性金融機構整體出現風險時,國家才需要真正動用資金。基于開發性金融機構長期盈利的前提,國家真正動用資金的可能性是非常低的,因此實際上國家提供長期信用支持的真實成本是比較低的。

      二是從資產方看,要明確對開發性金融機構開展開發性業務的邊界。推進利率市場化的一個重要前提條件,是解決財務“軟約束”行為。財務“軟約束”行為在資金需求端主要為國有企業、地方政府平臺等主體,在資金供給端則有可能體現為政策性金融機構、開發性金融機構等金融機構。既要防止資金需求端的“軟約束”行為,也要防止資金供給端的“軟約束”行為,即政策性金融機構和受到國家長期債信支持的開發性金融機構不能與商業銀行競爭,否則會從供給端壓低利率,不利于市場化利率形成機制的建立。開發性金融機構應服務于國家戰略,而非從事商業性金融業務。從制度安排看,區分三者的標準是:商業性金融短期盈利,長期也盈利;開發性金融短期不盈利或盈利低,但長期盈利;政策性金融則短期和長期都不盈利。

      三是從融資成本角度看,貨幣當局可以通過貨幣政策操作引導開發性金融機構降低融資成本。對于開發性金融機構來說,對國家要求支持的國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業等方面需要保持較低的貸款利率,特別是在發展初期貸款利率不能高。因此貨幣當局可以通過貨幣政策工具建立正向激勵機制,引導開發性金融機構努力降低融資成本,提供成本適當、來源穩定的資金。

      四是從資本約束角度看,要建立對開發性金融機構可持續的合格資本金補充機制。開發性金融機構同商業性金融機構一樣,都需要尊重資本金約束,降本求利。合格資本金要求資本金需要有承擔風險的能力,并且能為實現利潤作出貢獻。由于開發性金融機構為支持大規模開發,其資產需要保持較高的增速,相應地需要建立可持續的合格資本金補充機制。

      四、新時期開發性金融要發揮獨特的重要作用

      一是發揮宏觀經濟逆周期調節作用。當前中國經濟進入新常態,經濟增長速度由高速增長轉為中高速增長,穩增長的任務十分突出。商業性金融行為有比較明顯的順周期特征。在經濟增速回落時容易出現貸款質量下降和金融資產估值下跌導致銀行凈值下降,進而緊縮信貸從而緊縮家庭和企業支出,并最終對實體經濟造成負面沖擊的“金融加速器”效應。開發性金融機構服務于國家戰略,可以避免經營行為短期化和順周期的問題。對其自身而言,可以利用這一優勢解決市場失靈從而在長期獲得跨周期盈利。從宏觀上來看,則可發揮開發性金融這一獨特優勢,將其作為逆周期調節的宏觀審慎工具,以減小經濟順周期波動,為穩增長注入新的動力。

      二是發揮促進人民幣資本輸出的作用。當前人民幣國際化發展模式處于從初期的“貿易項下輸出”向“資本項下輸出”轉變的階段,在中國經常項目保持順差的情況下,通過資本項目逆差實現人民幣“走出去”,加大人民幣對外投資,并通過經常項目回流,實現人民幣的良性循環。開發性金融機構可發揮提供長期資金的獨特優勢,結合“一帶一路”建設發放海外人民幣貸款,支持企業“走出去”。在周邊戰略大通道建設、涉及戰略性低端產業鏈轉移的重大項目中使用人民幣資金既可以在很大程度上綁定出口,有利于帶動中國出口和經濟增長,還可以使中國企業在“一帶一路”戰略中將人民幣資金用于全球資源配置、生產、銷售、定價,推動人民幣由單一的投資貨幣最終發展為兼具融資、投資和結算貨幣的全功能國際貨幣,推動人民幣的國際化進程。

      三是發揮推動全球投資治理體系的完善的作用。全球經濟治理體系的貨幣、貿易和投資三大支柱中,前兩者有IMF和WTO的國際組織和規則,而投資長期以來沒有全球性的多邊協議和國際組織,僅憑2000多項雙邊投資協議維持(2012年年底全球范圍內已簽署的雙邊投資協議達2857項)。當前全球經濟增長乏力,以基礎設施為代表的投資的拉動作用越來越重要,為此需要盡快完善全球投資治理體系,建立有約束力的全面覆蓋投資促進、保護、便利和自由化的多邊投資協定和國際組織。由于開發性金融將在全球投資中占據越來越重要的地位,中國的開發性金融機構將為“一帶一路”等提供重要的資金支持,可考慮在G20等國際經濟合作框架下成立全球開發性金融合作機制,并以此推動全球投資治理體系的完善。

      (作者孫國峰為中國人民銀行貨幣政策司副司長)

    双色球下期预测最准确