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    開發性金融支持重慶新型城鎮化建設

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    發布時間:2014-09-20  來源:《開發性金融研究》 《開發性金融研究》/2014-09-20A+

      多年來,國家開發銀行(以下簡稱開行)以服務國家戰略為宗旨,依托國家信用,通過市場化運作,不斷加大對重慶融資融智支持,積極開展中長期投融資,有效緩解了重慶市直轄初期的建設和發展資金瓶頸制約,有力推動了重慶基礎設施、基礎產業、支柱產業等“兩基一支”領域的建設發展。

      從直轄初期“打基礎、建平臺、增后勁”的艱苦歲月,到如今重慶改革發展已進入“求突破、強實力、上臺階”的全新階段。當前,重慶市上下正深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神,大力實施五大功能區域發展戰略,加快推進“四化”同步發展,努力實現“科學發展、富民興渝”的總任務。新形勢、新任務,對加快構建多元化可持續開發建設發展的投融資機制提出了更高、更迫切的新要求。重慶市將在過去良好合作基礎上,繼續深化與開行雙贏合作,通過總結和完善開行支持重慶融資融智的實踐創新經驗,積極推動投融資體制機制創新,努力為推進五大功能區域發展戰略特別是新型城鎮化建設筑牢多元化可持續的投融資體制保障。

      一、開發性金融鼎力支持重慶新型城鎮化

      (一)支持高速公路建設,助力重慶搭起城鎮集群交通骨架。重慶市境內地形地貌復雜,大江大河縱橫,高山險峰對峙。古往今來,在巴山渝水間逢山開路、遇水架橋既需要決心和勇氣,更需要投入大量的人力、物力、財力。直轄以來,歷屆重慶市委、市政府都把城鄉交通建設作為工作重中之重。2003年,重慶市委、市政府制定了全市高速公路網建設規劃,提出2010年全市高速公路通車里程達到2000公里,基本形成“二環八射”高速公路網。由于高速公路項目投入資金額度大、期限長,加之重慶建設高速公路成本高、收費低,融資異常艱難。據當時測算,“二環八射”預計總投資1300億元,除中央補助400億元左右,重慶市需要籌集資金900億元。急難之際,開行挺身而出,積極幫助重慶培育高速公路行業市場體系,將政府組織增信和企業自身信用相結合,構造了以高速公路收費權質押為主、其他方式為輔的信用結構,設計了以高速公路收費收入為主、政府規費收入和補貼為輔的還款來源,實現了重慶高速公路項目由“政府入口”到“市場出口”的根本轉變,從而帶動了眾多金融機構參照開行模式踴躍進軍重慶高速公路行業,為重慶高速公路建設提供資金支持。到2010年,重慶“二環八射”高速公路建成通車,實際總投資1300億元,其中開行發放貸款488億元,融資份額占49.8%。“十二五”期間,重慶市委、市政府規劃提出了新建1000公里高速公路目標。同時,為推進市場化改革,減輕政府負債,市政府大力推行BOT+EPC的高速公路建設融資新模式。開行又積極發揮融智作用,提出了“項目公司借款+股東支持”的融資方案,較好地解決新1000公里高速公路融資難的問題。截至2014年6月底,開行已對重慶新的1000公路高速公路中的731公里予以支持,累計承諾427億元,貸款發放212億元。在重慶高速公路建設的兩次關鍵性時刻,開行充分發揮“融資+融智”的綜合優勢,及時提出了創新性解決方案,保證了建設資金,有力地促進了重慶高速公路大建設大發展。

      (二)支持兩江新區建設,幫助重慶搭建城市開放大平臺。重慶兩江新區是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后的第三個國家級新區,是改革開放的重要門戶,是重慶建設內陸開放高地的大平臺。兩江新區成立之初,核心區基礎設施建設基本是空白,要實現“兩年初見成效,五年形成框架、十年基本建成”三步走發展戰略,僅“十二五”時期在對外通道、城市道路、能源、通信、給排水、垃圾處理和消防等基礎設施方面就需要投資3500億元以上。面對巨額建設資金需求,開行秉承“政府熱點、雪中送炭”的理念,主動向兩江新區提出了以銀行貸款為主,企業債券、融資租賃等為輔的多元可持續融資方案,并帶頭提供大額融資。2010年9月,兩江開投集團與開行簽署開發性金融合作協議,明確為兩江新區基礎設施建設項目提供600億元融資。隨后,兩江開投集團與開行又簽訂了120億元的銀團借款合同,這是迄今為止單筆最大的銀團貸款合同,開行也成為第一家向兩江新區承諾中長期貸款的銀行。隨后幾年,兩江新區與開行合作漸入佳境、成效日益顯現。即使在2013年市場資金比較緊張的形勢下,開行仍然牽頭為兩江開投集團以較低的利率發行中期票據25億元。2014年,開行又牽頭承銷兩江新區保障房私募債,目前已獲批22億元。可以說,開行是與兩江新區合作品種最多、資金最大、效果最好的金融機構,幫助兩江新區不斷拓展融資渠道、穩步提升融資能力。

      (三)支持微電子園區建設,為重慶產城融合提供了硬支持。從2009年開始,重慶創新提出加工貿易產業垂直整合新模式,陸續引進了惠普等5大品牌商、英業達等6大代工商以及860多家配套零部件廠商,形成了“5+6+800”電子信息產業集群,目前產值達到5000多億元。回顧當初,作為引資條件之一,惠普、富士康、英業達等公司均提出在極短時間實現投產的要求。當時西永微電子園區一方面自身資金緊缺,另一方面由于國家清理整頓融資平臺,監管政策發生重大變化,園區土地處于儲備階段,土地使用權證暫時無法辦理完畢,土地又不具備抵押條件,根本無法從銀行融資。在融資出現僵局、基礎設施建設陷入瓶頸之際,開行再一次發揮出其巨大的創新力和專業優勢,提出了創新信用結構的解決辦法:一是對園區基礎設施建設項目整體承諾貸款,解決借款人的后顧之憂;二是借款人將本項目擬抵押土地的儲備證交由開行保管,并承諾以其擁有的本項目項下地塊征地拆遷后形成的土地使用權提供抵押擔保,未經開行同意不得將地塊抵押或質押給第三方;三是按貸款發放比例完成儲備地中的可出讓綜合用地土地使用權抵押登記手續。通過這些創新,及時解決了融資邊界條件,開行隨即簽訂銀團合同90億元,發放貸款84.4億元,有力地保障了西永微電子園區基礎設施建設,為惠普、富士康、英業達等公司在2010年順利實現投產創造了條件。

      (四)支持公租房建設,幫重慶改善城市夾心層群體的民生。2010年初,黨中央、國務院提出要加快推進公租房建設,積極解決中等偏下收入家庭的住房困難。重慶市委、市政府及時貫徹落實中央精神,在全國率先大規模建設公租房,提出“十二五”期間建設4000萬平米公租房的目標。但是,當時面臨兩大難題:其一是籌資壓力較大。據測算,4000萬平方米公租房建設總投資在1300億元左右,其中資本金約400億元可通過中央財政補貼、市本級財政預算安排資金、土地出讓收益等出資解決,另需通過銀行貸款等渠道籌集資金900億元,籌資壓力非常大。其二是傳統融資模式受限。在申請銀行貸款過程中,監管政策發生重大變化,傳統委托代建融資模式無法采用,對項目還款來源和信用結構設計帶來了很大困難。面對這些困難,開行發揮總分行聯動的優勢,積極幫助重慶提出系統解決方案:一是加強融資主體建設。對公租房借款人的財務狀況、公司治理結構按照政策要求和現代企業制度提出改進措施和建議;二是設計合理的還款來源和貸款期限。開行根據重慶市公租房的運作模式,一地一策,還款來源設計為建成后的公租房、配套商業設施的租售收入。貸款期限在充分考慮公租房需先行租賃5年以后才可出售以及配套商業設施周邊環境的成熟完善需要一段培育期的實際情況后,準確測算現金流情況后,設計為10-14年。開行的融資方案實事求是,既符合國家及監管政策的要求,又充分考慮重慶實際情況,得到廣泛認可。截至2014年6月底,開行累計為重慶公租房發放貸款125億元,引導其他金融機構發放銀團貸款25億元。此外,開行還通過其他渠道為公租房籌集多元化的資金。2011年,開行引入全國社保基金為南岸茶園片區公租房提供融資45億元并提供擔保。同年,開行子公司國銀租賃通過售后回租方式向兩江新區公租房提供資金24億元。2013—2014年,開行為市城投公司、地產集團、兩江開投集團向銀行間市場交易商協會注冊了重慶市首批保障房私募債,獲批額度共計77億元,目前已發行30億元。在開行等金融機構的大力支持下,目前重慶已建成公租房2000萬平方米,配租23萬多套,惠及60多萬城市夾心層群眾。

      二、開發性金融在重慶市的實踐體會

      多年來,重慶市與開行長期合作,主要立足城鎮化建設領域,共同探索多元可持續的融資機制,取得了寶貴的經驗,獲得了豐碩的成果。

      (一)科學發展是根本。新型城鎮化是以人為本的城鎮化,是科學發展的重要路徑。新型城鎮化的投融資過程,涉及到方方面面的利益關系。投向、投資力度、成本分擔、政府負債等頭緒較多,稍有不慎就可能損害群眾利益,影響可持續發展、科學發展。實踐證明,只有堅持科學發展觀、以人為本、統籌兼顧,才能實現持續健康的城鎮化。重慶在與開行合作過程中,始終堅持以科學發展觀為指導,把城鎮化中的群眾利益放在首位,統籌各種利益關系和各種群體,努力構建多元化、可持續的融資機制,保障了新型城鎮化的快速推進。比如在管控政府性債務方面,開行每年都要對重慶市及各區縣政府進行信用評級,測算其債務率和融資空間,幫助政府把握好兩個指標規定的限度。這一定程度上限制了地方政府為了政績盲目上馬工程,使地方政府財政實現可持續發展。

      (二)規劃先行是龍頭。在重慶與開行每一次合作探索城鎮化投融資機制的過程中,都十分注重規劃先行,始終將規劃作為合作的切入點。在先行規劃中,開行深入研究融資中存在的困難、問題和原因,統籌政府、企業、市場、金融等多方資源,結合國家宏觀調控政策和監管政策,策劃構建多方共贏、具有可操作性的融資方案。比如,系統解決兩江新區融資難問題就是其中一個鮮活的例子。為幫助拓寬融資渠道,增強融資能力,開行從2010年到2013年配合兩江新區完成了5個投融資規劃和研究,通過系統設計清晰地描述出與新區開發建設之初適配的投融資路徑:緊緊圍繞重慶市委、市政府提出的三步走戰略目標,以政府財力、可利用的土地資源、金融資源為基礎,統籌安排城市基礎設施建設項目時序,靈活設計融資模式,促進規劃實施落地,增強了發展的科學性和有效性,避免了走彎路和盲目重復建設。

      (三)改革創新是核心。新型城鎮化建設資金需求大、期限長,社會外部效益強但商業效益不高,需要以改革創新思維,推動建立多元可持續的資金保障機制。從“二環八射”高速公路合作時提出將政府組織增信和企業自身信用相結合,培育高速公路行業市場體系,到為西永微電子園區構造按貸款發放比例完成抵押登記的信用結構。重慶與開行的每一次創新合作都是在腳踏實地的基礎上,針對需要解決的問題,運用開發性金融理論,結合國家及監管政策,發揮政府組織優勢和開行融資優勢,融合多方資源,實現政府目標和開行業務發展的有機統一。

      (四)市場導向是目標。注重充分發揮市場在資源配置中所起的決定性作用,同時也要更好地發揮政府的作用。新型城鎮化建設中的城市基礎設施和公共設施項目很多屬于公共產品和準公共產品,社會效益大于商業效益,屬于無利或微利行業,項目現金流在短期內不能覆蓋貸款本息,很難吸引社會資金參與融資。重慶與開行合作過程中,堅持“政府入口、開發性金融孵化、市場出口”的開發性金融理念,將政府選擇的符合地方發展戰略的新型城鎮化項目,通過設計、策劃和包裝,發揮開行中長期投融資主力銀行的優勢和地方政府的統籌協調優勢,整合規劃、土地、專項資金和經營性資產等資源,實現市場化運作,解決融資問題。這種成功做法進而吸引了大量社會化資金仿照開行模式,參與到新型城鎮化建設當中,既拓寬了項目的融資渠道,又實現了多元化和可持續發展。

      三、以合作創新投融資體制,共推重慶新型城鎮化建設

      中央城鎮化工作會議提出,要建立多元可持續的城鎮化資金保障機制,推進政策性金融機構改革,發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用,研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。今年4月,國務院決定由開行成立專門機構,實行單獨核算,采取市場化方式發行住宅金融專項債券,向郵儲等金融機構和其他投資者籌資,鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與,重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。中央的這些政策,對開行提出了新的要求和任務,也為地方政府與開行加強合作,共同推進新型城鎮化建設指明了方向。下一步,重慶市將進一步深化與開行的良好合作,共同創新投融資體制,努力完成“科學發展、富民興渝”總任務,率先在西部實現全面建成小康社會的目標。

      (一)共同推進五大功能區域發展戰略實施。2013年9月,重慶市委、市政府提出實施五大功能區域發展戰略。這是立足重慶“直轄體制、省域面積,城鄉區域差異大”的特殊市情,在堅持深化、細化“一圈兩翼”區域發展戰略基礎上,針對當前存在的突出矛盾和問題,根據新的形勢和要求,作出的事關長遠和全局的重大決策。推進五大功能區域發展,特別是推動五大功能區域新型城鎮化、新型工業化,資金始終是一個關鍵。重慶市將與開行一如繼往地緊密配合,加強對“兩基一支”領域的融資保障。

      (二)繼續探索多元可持續的新型城鎮化投融資機制。按照總量控制、結構優化的原則,統籌考慮發展條件、政府負債、資金供給等因素,將繼續充分發揮開行在中長期投融資領域的主力銀行地位和“投貸債租證”綜合金融服務優勢,探索信貸、投資、債務、租賃、基金等多種新型城鎮化融資方式;繼續充分發揮開行在債券發行和地方政府債務管理方面的優勢和經驗,共同探討和研究通過發行政府債券為重慶新型城鎮化建設籌資的可行性和條件。按照“統一評級、統一授信、統借統還”的原則,研究利用開行住宅金融事業部為棚戶區改造、城市基礎設施建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的金融服務。

      (三)合作推進PPP投融資改革。今年,按照中央全面深化改革的部署,重慶市推出了PPP投融資模式改革,目前已經出臺實施方案并進入正式實施階段。下一步,重慶市將按照“收益共享、風險共擔、交易公平、誠實守信”的原則,創造和厘清邊界條件,避免和防范改革風險,進一步深化PPP投融資模式改革。重慶市將充分借助開行在管理和創新方面的優勢,在基礎設施公共服務領域共同探索PPP模式,消除顯性或隱性的政府擔保,通過市場化的收費、政府采購和配置土地資源等方式,吸引社會資本,推進高速公路、軌道交通、土地一級開發、保障房等基礎設施建設。

      (作者翁杰明為中共重慶市委常委、市政府常務副市長)

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