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    從“蕪湖模式”到新型城鎮化綜合試點——開發性金融在新型城鎮化進程中的創新實踐

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    發布時間:2014-03-20  來源:《開發性金融研究》 《開發性金融研究》/2014-03-20A+

      開發性金融是依托國家信用,以市場化方式服務國家中長期發展戰略、維護國家金融穩定的金融形態,在促進城鎮化建設中起著越來越重要的作用。多年來,圍繞制約城鎮化建設的突出問題,安徽省與國家開發銀行持續探索,合作推進了系列改革創新:1998年,國家開發銀行與蕪湖市政府合作,在全國首次對城市基礎設施貸款采用“項目法人打捆”模式,創造了銀行資金支持地方基礎設施建設的先例。之后,安徽省與國家開發銀行開展了多輪合作,有效發揮了開發性金融的示范引領作用,加速了安徽工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程。

      一、開發性金融支持安徽城鎮化建設的創新實踐

      (一)創建“蕪湖模式”,開創政銀合作支持城鎮化建設先河。1995年,安徽省將蕪湖市作為皖江開發開放的突破口和全省改革開放的試驗區,蕪湖市搶抓機遇,加快推進工業化、城鎮化進程,但城市基礎設施建設滯后、欠賬多、融資難問題亟待破解。城市基礎設施是無利或微利行業,政府財力不足,企業投資意愿不高,商業銀行沒有積極性,資金成為制約城鎮化建設的瓶頸。與此同時,國家開發銀行也正在適應市場經濟發展的新要求,探索轉型發展的新路徑。在這樣的背景下,1998年蕪湖市與開發銀行積極探索,充分發揮開發銀行的融資優勢和地方政府的組織協調優勢,創新融資模式,有效解決城市基礎設施融資難問題,即開發銀行與蕪湖市建設投資有限公司簽訂10.8億元10年期貸款協議,支持蕪湖市包括公路建設、城市供水系統改善及垃圾處理場建設等在內的6個基礎設施建設項目,貸款擔保和還款來源由市政府負責,這被金融界稱之為“蕪湖模式”。其主要特點:

      一是建立平臺、搭建“橋梁”。“蕪湖模式”之前,中國城市基礎設施建設主要依靠財政資金,由于政府與市場之間缺乏有效的紐帶,社會資金很難進入城市基礎設施建設領域。為盤活政府存量資產,提高政府性資金使用效率,加快城市基礎設施建設步伐,蕪湖市政府劃撥優質資產成立了蕪湖建設投資有限公司,作為城市基礎設施建設投融資主體,為政府運用市場機制籌措城市建設資金創造了必要條件。

      二是統貸統還、打捆貸款。把若干個單一的城建項目打捆,由市政府指定的融資平臺即蕪湖建投作為統借統還借款法人,由市政府建立“償債準備金”作為還款保證,由開發銀行對蕪湖城市基礎設施建設項目貸款。“蕪湖模式”改變了原來部門分割運作方式,建立了投資、承貸、建設“三位一體”管理模式,打通了政府與市場的通道。

      三是政府主導、市場運作。“蕪湖模式”在項目準備、法人選擇、資金籌措、償債機制、風險防范等方面,構建了“政府選擇項目入口、通過開行融資孵化、再到實現市場出口”的開發性融資機制,將政府和市場的作用有機結合起來,率先將銀行資金引入城市基礎設施領域,是城建領域投融資的一次全新嘗試,建立銀行支持城市建設的融資新模式。

      “蕪湖模式”通過制度創新和模式創新,在國家政策框架內,尋找到了銀行支持城鎮化的支點,釋放了地方政府組織增信的能量,展現了開行以市場化方式實現政府目標的巨大潛力,形成了資金良性循環,實現了健康企業、健康財政、健康金融的多贏局面,促進了金融財政良性互動,推動了城市建設發展。對于地方經濟來說,蕪湖市借力于短期內集中投入的大量資金,形成了規模效益,直接推動了城市基礎設施建設以及與之相關的建筑、建材、房地產、旅游等行業發展,快速提升了城市綜合承載力,促進了產業結構調整,培育壯大了主導產業。對于地方財政來說,城鎮化建設增強財政實力,蕪湖地方財政收入由1998年的6.8億元提高到2013年末的214億元,年均復合增長率25.8%。對于融資平臺建設來說,蕪湖建投從成立初期總資產3.2億元、單一從事政府指定項目的辦事機構,逐步發展成為總資產超600億元、擁有奇瑞汽車及徽商銀行等幾十家企業股權的結構多元化的健康企業。對于開發銀行來說,“蕪湖模式”是開發銀行首次介入原本市場條件不成熟的城建領域,為進一步探索城鎮基礎設施建設融資模式積累了寶貴經驗,促進了轉型發展。

      (二)推進“五輪合作”,著力拓寬開發性金融支持城鎮化建設渠道。自“蕪湖模式”創立以來,安徽省與開行與時俱進地探索創新,相繼開展了五輪合作,持續加大對城鎮化的金融支持力度,促進了城鎮化建設和經濟社會發展。

      1998年8月,安徽與開發銀行簽署投融資服務合作協議,這是開發銀行與地方政府戰略合作的第一份金融合作協議;2002年8月,雙方簽署第二輪合作協議,開行投入435億元支持合肥—銅陵—黃山等高速公路、部分市西氣東輸、許疃煤礦等重大基礎設施和基礎產業項目建設,這是雙方戰略合作伙伴關系進入新階段的重要標志;2006年2月,雙方簽訂第三輪合作協議,合作額度1100億元,支持綜合交通體系建設、汽車及石化等產業發展、三級衛生體系建設和農村中小學D級危房改造等,合作領域顯著拓寬;2009年3月,雙方簽訂第四輪合作協議,協議金額1500億元,通過模式創新和機制建設,支持安徽民生領域等項目建設,為開行與安徽省開展新一輪合作奠定了堅實基礎;2011年6月以來,雙方簽署《“十二五”開發性金融合作備忘錄》、《共同推進五大領域重大項目建設合作備忘錄》等,開展第五輪合作,在基礎設施、生態建設、民生工程、基礎產業、戰略性新興產業、中小企業、現代服務業等領域開展合作,計劃“十二五”期間為安徽融資3000億元。五輪合作呈現以下特點:

      一是合作水平不斷提高。開發銀行始終注重從安徽發展實際出發,不斷擴大合作范圍,合作領域由城市基礎設施、基礎產業領域擴大到主導產業、戰略性新興產業、生態建設、民生領域和社會事業。例如,合作推進的農村公路改造、中小學危房改造、收購處置不良資產打包、三級衛生體系建設等項目,在全國都具有首創意義。

      二是“四位一體”合作格局不斷完善。雙方運用開發性金融理念,整合政銀企等各種優勢資源,創新金融產品,引導大量社會金融產品用于城鎮化建設。助力地方政府挖掘土地價值,提供土地儲備貸款,使得大量未集約利用的土地經過開發實現了增值,成為地方政府城鎮化建設資金來源和用地來源。兼顧項目政策性與商業性,引導實施項目市場化運作,形成了政府、市場、金融、社會“四位一體”合作發展的良好格局。

      三是業務模式不斷創新。把握不同領域和行業的規律性和融資特點,創新了一系列適合實際的業務模式和產品。例如,在重點流域治理方面,將流域治理與國土整治、小城鎮建設相結合,整合資源,做強平臺,組織銀團貸款予以支持。在棚戶區改造方面,建立省統一融資平臺,統一承接過橋貸款,及各市縣項目貸款,全面推進工礦、舊城、林區棚戶區改造和保障房建設。在美好鄉村和現代農業建設方面,市縣共同出資成立市場化主體,統借統還,統一建設,形成了 “蚌埠、銅陵模式”。在重大基礎設施建設方面,以省級融資平臺為主,統一籌措資金,集中力量辦大事,持續推進事關全局的重大項目建設,不斷提升安徽綜合承載能力。

      四是信用合作不斷加強。政銀合作,信用是基礎。政銀合作,也是一種倒逼機制。在合作中,省行共同推進治理結構、法人、現金流、信用等建設,通過協議約定共建信用、承諾還款來源和方式等內容,構筑信用平臺。安徽各級政府整合優質資產,做優做強融資平臺,提升增信融資能力。同時,加強融資性擔保體系建設,僅2013年安徽就安排33億元財政資金,充實縣(市)融資性擔保機構國有資本金。這些舉措為深化政銀合作夯實了良好基礎。

      (三)統籌規劃、系統創新,合力探索科學推進城鎮化的新路徑。黨的十八大提出要加快城鎮化建設步伐。安徽把科學推進新型城鎮化建設和城鄉一體化發展,作為當前以及今后一段時期的重要任務。習近平總書記指出:“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是擴大內需和促進產業升級的重要抓手,對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。”我們認真貫徹落實總書記重要指示精神,緊密結合安徽實際,及時出臺了《關于推進新型城鎮化建設的意見》;國家開發銀行也及時作出了“國開行要在服務新型城鎮化中發揮骨干作用”的部署。在新的形勢下,安徽省與開發銀行再一次找到合作的切入點、創新的著力點。2013年3月,雙方簽訂《綜合推進安徽省新型城鎮化建設試點合作備忘錄》,約定2013-2015年,在安徽省9市、23縣啟動新型城鎮化試點合作。安徽成為開發性金融支持新型城鎮化建設的首個試點省。合作的主要內容:

      科學規劃,堅持高起點規劃、高質量建設、高強度投入、高水平發展、高效率管理,實現高效益產出。多元平臺,組建新型城鎮化投資公司、交通投資公司、擔保公司等,形成多元化融資支撐的組織體系;專項支持,探索運用專項貸款、專項債券、專項基金、專項擔保等方式,多途徑系統解決融資問題。省、市、開行(貸款)按照2:2:6比例,連續多年每個市每年投入10億元;按照1:1:3的比例,連續多年每個縣每年投入5億元;整合資源,整合土地資源、財政性資金、金融資源、政策資源、行政資源等,保障還款來源,提高融資平臺信用能力,嚴格控制政府債務風險;試點先行,2013年雙方選擇安徽9市、23縣開展新型城鎮化建設融資試點,2015年底前在全省全面推開;創新驅動,綜合推進規劃、建設、投融資、土地流轉、農村集體“三資”管理、住房保障等重點領域和關鍵環節的體制機制創新,形成有利于新型城鎮化加速推進的長效機制;政府主導,加強規劃管理、加強項目謀劃和實施,加強融資平臺建設,推進融資對接,有序推進城鎮化建設;市場運作,遵循市場規律,充分發揮市場配置資源的決定性作用,按照市場機制推進新型城鎮化建設。

      經過不斷的探索實踐,安徽新型城鎮化建設綜合試點取得積極成效。2013年開行向安徽新型城鎮化領域發放貸款421億元,新型城鎮化貸款余額1315億元,占開行安徽省分行人民幣貸款余額83.2%。在開發銀行等各方面的大力支持下,安徽城鎮化速度不斷加快,城鎮化質量不斷提高,政府債務率處在較低水平。

      二、利用開發性金融支持安徽城鎮化建設的幾點體會

      開發銀行與安徽的長期合作實踐,促進了地方經濟社會持續健康較快發展,助推了開發性金融事業發展,實現了互利共贏。在長期的合作實踐中,我們有這樣幾點體會。

      一是堅持規劃先行。開發銀行與安徽省開展的每一輪合作都注重規劃先行,以規劃先行促進科學發展、以規劃先行服務發展戰略。圍繞各個階段的合作重點,政銀雙方深入調研謀劃,與地方政府合作編制區域經濟發展規劃、城鎮規劃、行業規劃和具體項目融資規劃。例如,2011、2012 年,開發銀行先后配合安徽省完成《皖江城市帶承接產業轉移示范區系統性融資規劃》和《新型城鎮化背景下安徽小城鎮發展戰略規劃》。以融資規劃促進規劃實施、保證規劃落實,增強了合作發展的科學性、有效性、實效性,避免走彎路和盲目重復建設。同時,注重加強頂層設計,研究確定支持的重點領域和項目、業務模式和產品、還款來源、風險控制等。

      二是堅持改革創新。改革創新是政銀攜手推進發展的強大動力。從蕪湖模式的構建、五輪合作再到新型城鎮化建設試點,靠的是理念創新、思路創新、政策創新、機制創新,特別是將市場經濟機制引入公共產品領域,實現了政府作用與市場機制的有機結合,調動了政府、金融、企業、社會等多個層面的積極性,融合了各方面的資源,實現了經濟效益、社會效益的統一。政銀雙方既有利益的共同點,也有各自的關注點。推進改革創新,需要雙方形成共識,把握利益的結合點,遵循規律,以改革創新的辦法破解建設發展中的難題。

      三是堅持發揮市場配置資源的決定性作用。開發性金融支持的領域很多屬于公共產品或準公共產品,這些領域和行業有的是無利行業,有的是微利行業,這既需要發揮政府的主導作用,更要發揮好市場機制作用。省行合作中,雙方把開發性金融的融資優勢和政府組織協調優勢結合起來,在規劃制定、融資平臺建設、項目布局和選擇等方面,有效發揮政府作用,同時充分遵循市場規律,整合規劃、土地、專項資金、償債準備金和經營性資產等資源,實現市場化運作,以市場化方式實現政府目標。

      四是堅持服務國家和區域發展戰略。多年來,開發銀行,始終堅持服務國家戰略、服務地方經濟發展的宗旨,圍繞區域協調發展、重大基礎設施、結構調整、城鎮化、生態文明、社會事業發展等與安徽開展了一系列合作,支持的領域符合國家發展戰略要求,契合了安徽的戰略重點,切合地方發展需要,促進了區域經濟社會持續健康較快發展。

      五是堅持高層推動。政銀互信是深化合作的堅實基礎。特別是開發性金融破解的難題,具有全局性、戰略性、長期性,需要高層謀劃、決策、推動。開發銀行與安徽省開展的每一輪合作,都是高層直接推動的結果。安徽省委、省政府主要負責同志,開發銀行主要領導高度重視雙方戰略合作,幾乎每年都要舉行座談,深入交流探討、共商發展大計。特別是雙方簽署“十二五”合作備忘錄以來,安徽省主要領導多次赴開發銀行商談工作,開發銀行主要領導多次來皖調研指導,雙方高層互動頻繁,政銀高度互信,這為雙方合作奠定了堅實基礎、創造了良好環境。

      三、進一步深化新型城鎮化建設合作的構想

      習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調,推進城鎮化必須解決資金保障問題,建立多元可持續的資金保障機制,發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用,研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構,為城市基礎設施和住房建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的融資服務。這對開發性金融提出了新的要求,為我們推進城鎮化建設指明了方向。

      安徽將堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則,著力推進以人為核心的新型城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展、產城融合發展,促進城鎮化和美好鄉村建設協調推進,著力構建人口資源環境相匹配的城鎮化格局。推進城鎮化建設,財力是生命線。安徽將進一步加強與開發銀行的合作,全面提升城鎮化建設質量和水平。

      一是合作編制完善和實施新型城鎮化融資規劃。安徽將研究編制城鎮化規劃,優化城市空間結構和管理格局,引導城市功能合理分布;培育中心城市,提高承載能力,促進合肥經濟圈、皖江城市帶、皖北城市群更好發展;按照城市標準提升縣城規劃建設管理水平,加快縣城發展。安徽將適時邀請開發銀行參與和支持,共同研究重大問題。根據規劃,安徽省將與開行合作編制新型城鎮化融資專項規劃,統籌解決城鎮化建設資金問題。

      二是協同推進重大基礎設施建設。近年來,在開行的支持下,安徽基礎設施建設取得長足進展,但基礎設施體系還不完善,建設任務還很繁重。安徽將根據國家規劃,加快推進引江濟淮等重大水利工程,商合杭、合安九等一批重要鐵路建設,持續推進新安江、巢湖流域、淮河流域綜合治理,顯著提升安徽綜合承載能力。同時,將充分發揮開發性金融的綜合服務優勢,進一步完善重大基礎設施建設合作模式,更好地發揮市場配置資源的決定性作用。

      三是創新模式“一攬子”支持全省棚戶區改造。棚戶區改造和保障性住房建設是破除城市內部二元結構、事關城鎮化成敗的關鍵。當前,從“蕪湖模式”發端的“統貸統還”思想有了新的發展和延伸,安徽省將利用好開行倡導的“三個專項”(專項貸款、專項債券、專項基金),拓寬棚戶區改造、城鎮化建設的融資渠道,同時,積極配合開行探索“三個統一”(統一評級、統一授信、統貸統還),從總量、結構、操作上控制政府性債務風險和金融風險。

      四是加強土地整治和節約集約利用合作。城鎮化建設對土地的剛性需求與土地資源稀缺之間的矛盾是長期的、常態的。但隨著農業轉移人口有序市民化,土地整治的潛力很大。安徽將積極加強與開行的溝通、協商,進一步加大開發性金融的支持力度,持續推進土地整理復墾開發和農村土地綜合整治,加快建立健全盤活閑置和低效利用土地的激勵約束機制,提升土地集約化利用水平。

      五是探索建立多元可持續的新型城鎮化融資新機制。按照控總量、中長期、低成本、可持續的原則,充分利用開行的“投貸債租證”綜合金融服務優勢,探索信貸、投資、債券、租賃、基金等多種融資方式。積極嘗試在政府購買公共服務等方面開展合作,支持城市基礎設施建設和提供公共服務。探索合作設立城市基礎設施、住宅政策性金融機構,確保城鎮化建設資金供給可持續。

      (作者詹夏來為原安徽省委常委、省政府常務副省長)

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