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    从“芜湖模式”到新型城镇化综合试点——开发性金融在新型城镇化进程中的创新实践

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    发?#38469;?#38388;:2014-03-20   来源:《开发性金融研究》 《开发性金融研究》/2014-03-20A+

      开发性金融是依托国家信用,以市场化方式服务国家中长期发展战略、维护国家金融稳定的金融形态,在促进城镇化建设中起着越来越重要的作用。多年来,围绕制约城镇化建设的突出问题,?#19981;?#30465;与国家开发银行?#20013;?#25506;索,合作推进了系列改革创新:1998年,国家开发银行与芜湖市政府合作,在全国首次对城市基础设施贷款采用“项目法人打捆”模式,创造了银行?#24335;?#25903;持地方基础设施建设的先例。之后,?#19981;?#30465;与国家开发银行开展了多轮合作,?#34892;?#21457;挥了开发性金融的示范引领作用,加速了?#19981;?#24037;业化、信息化、城镇化、农业现代化进程。

      一、开发性金融支持?#19981;?#22478;镇化建设的创新实践

      (一)创建“芜湖模式?#20445;?#24320;创政银合作支持城镇化建设先河。1995年,?#19981;?#30465;将芜湖市作为皖江开发开放的突破口和全省改革开放的试验区,芜湖市抢抓机遇,加快推进工业化、城镇化进程,但城市基础设施建设滞后、欠账多、融资难问题亟待?#24179;狻?#22478;市基础设施是无利或微利行业,政府?#23631;?#19981;足,企业投资意愿不高,商业银行没有积极性,?#24335;?#25104;为制约城镇化建设的瓶颈。与此同时,国家开发银行也正在?#35270;?#24066;场经济发展的新要求,探索转型发展的新路径。在这样的背景下,1998年芜湖市与开发银行积极探索,充分发挥开发银行的融?#35270;?#21183;和地方政府的组织协调优势,创新融资模式,?#34892;?#35299;决城市基础设施融资难问题,即开发银行与芜湖市建设投?#35270;?#38480;公司签订10.8亿元10年期贷款协议,支持芜湖市包括公路建设、城市供水系统改善及垃圾处理场建设等在内的6个基础设施建设项目,贷款担保?#31361;?#27454;来?#20174;?#24066;政府负责,这被金融界称之为“芜湖模式”。其主要特点:

      一是建立平台、搭建“桥梁”。“芜湖模式”之前,中国城市基础设施建设主要依靠财政?#24335;穡?#30001;于政府与市场之间缺乏?#34892;?#30340;纽带,社会?#24335;?#24456;难进入城市基础设施建设领域。为盘活政府存量资产,提高政府性?#24335;?#20351;用效率,加快城市基础设施建设步伐,芜湖市政府划拨优?#39318;?#20135;成立了芜湖建设投?#35270;?#38480;公司,作为城市基础设施建设投融?#25163;?#20307;,为政府运用市场机制筹措城市建设?#24335;?#21019;造了必要条件。

      二是统贷统还、打捆贷款。把若干个单一的城建项目打捆,由市政府指定的融资平台即芜湖建投作为统借统还借款法人,由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证,由开发银行对芜湖城市基础设施建设项目贷款。“芜湖模式”改变了原来部门分割运作方式,建立了投资、承贷、建设“三位一体”管理模式,打通了政府与市场的通道。

      三是政府主导、市场运作。“芜湖模式”在项目准备、法人选择、?#24335;?#31609;措、偿债机制、风险防范等方面,构建了“政府选择项目入口、通过开行融资孵化、再到实现市场出口”的开发性融资机制,将政府和市场的作用有机结合起来,率先将银行?#24335;?#24341;入城市基础设施领域,是城建领域投融资的一次全新尝试,建立银行支持城市建设的融资新模式。

      “芜湖模式”通过制度创新和模式创新,在国家政策框架内,寻找到了银行支持城镇化的支点,释放了地方政府组织增信的能量,展现了开行以市场化方式实现政府目标的巨大潜力,形成了?#24335;?#33391;性循环,实现了健康企业、健康财政、健?#21040;?#34701;的多赢?#32622;媯?#20419;进了金融财政良性互动,推动了城市建设发展。对于地方经济来?#25285;?#33436;湖市借力于短期内集?#22411;?#20837;的大量?#24335;穡?#24418;成了规模效益,直接推动了城市基础设施建设以及与之相关的建筑、建材、房地产、旅游等行业发展,快速提升了城市综合?#24615;?#21147;,促进了产?#21040;?#26500;调整,培育壮大了主导产业。对于地方财政来?#25285;?#22478;镇化建设增强财政实力,芜湖地方财政收入由1998年的6.8亿元提高到2013年末的214亿元,年均复合增长率25.8%。对于融资平台建设来?#25285;?#33436;湖建投从成立初期总资产3.2亿元、单一从事政府指定项目的办事机构,逐步发展成为总资产超600亿元、拥有奇瑞汽?#23548;?#24509;商银行等几十家企业股权的结构多元化的健康企业。对于开发银行来?#25285;?#33436;湖模式”是开发银行首次介入原本市场条件不成熟的城建领域,为进一?#25945;?#32034;城镇基础设施建设融资模式积累了宝贵经验,促进了转型发展。

      (二)推进“五轮合作?#20445;?#30528;力拓宽开发性金融支持城镇化建设渠道。自“芜湖模式”创立以来,?#19981;?#30465;与开行与时俱进地探索创新,相继开展?#23435;?#36718;合作,?#20013;?#21152;大对城镇化的金融支持力度,促进了城镇化建设和经济社会发展。

      1998年8月,?#19981;?#19982;开发银行签署投融资服务合作协议,这是开发银行与地方政府战略合作的第一份金融合作协议;2002年8月,双方签署第二轮合作协议,开?#22411;?#20837;435亿元支持合?#30465;?#38108;陵—黄山等高速公路、部分市西气东输、许疃煤矿等重大基础设施和基础产业项目建设,这是双方战略合作伙伴关?#21040;?#20837;新阶段的重要标志;2006年2月,双方签订第三轮合作协议,合作额度1100亿元,支持综合交通体?#21040;?#35774;、汽?#23548;?#30707;化等产业发展、三级卫生体?#21040;?#35774;和农村中小学D级危房改造等,合作领域显著拓宽;2009年3月,双方签订第四轮合作协议,协议金额1500亿元,通过模式创新和机?#24179;?#35774;,支持?#19981;?#27665;生领域等项目建设,为开行与?#19981;?#30465;开展新一轮合作奠定了坚实基础;2011年6月以来,双方签署《“十二五”开发性金融合作备忘录》、《共同推进五大领域重大项目建设合作备忘录》等,开展第五轮合作,在基础设施、生态建设、民生工程、基础产业、战略性新兴产业、中小企业、现代服务业等领域开展合作,计划“十二五”期间为?#19981;?#34701;资3000亿元。五轮合作呈现以?#32511;?#28857;:

      一是合作水平不断提高。开发银行始终注重从?#19981;?#21457;展实际出发,不断扩大合作范围,合作领域由城市基础设施、基础产业领域扩大到主导产业、战略性新兴产业、生态建设、民生领域和社会事业。例如,合作推进的农村公路改造、中小学危房改造、?#23637;?#22788;置不良资产打包、三级卫生体?#21040;?#35774;等项目,在全国都具有首创意义。

      二是“四位一体”合作格局不断完善。双方运用开发性金融理念,整合政银企等各种优势?#35797;矗?#21019;新金融产品,引导大量社会金融产品用于城镇化建设。助力地方政府挖掘土地价值,提供土地储备贷款,使得大量未集约利用的土地经过开发实现了增值,成为地方政府城镇化建设?#24335;?#26469;源和用地来?#30784;?#20860;顾项目政策性与商业性,引导实施项目市场化运作,形成了政府、市场、金融、社会“四位一体”合作发展的良好格局。

      三是业务模式不断创新。把握不同领域和行业的规律性和融资特点,创新了一系列适合实际的业务模式和产品。例如,在重点流域治理方面,将流域治理与国土整治、小城镇建设相结合,整合?#35797;矗?#20570;强平台,组织银团贷款予以支持。在棚户区改造方面,建立省统一融资平台,统一承接过桥贷款,及各市县项目贷款,全面推进工矿、旧城、林区棚户区改造和保障房建设。在美好乡村和现代农?#21040;?#35774;方面,市县共同出资成立市场化主体,统借统还,统一建设,形成了 “蚌埠、铜陵模式”。在重大基础设施建设方面,以省级融资平台为主,统一筹措?#24335;穡?#38598;中力量办大事,?#20013;?#25512;进事关全局的重大项目建设,不断提升?#19981;?#32508;合?#24615;?#33021;力。

      四是信用合作不断加强。政银合作,信用是基础。政银合作,也是一?#20540;?#36924;机制。在合作中,省行共同推进治理结构、法人、现金流、信用等建设,通过协议?#32423;?#20849;建信用、?#20449;?#36824;款来源和方式等内容,构筑信用平台。?#19981;?#21508;级政府整合优?#39318;?#20135;,做优做强融资平台,提升增信融资能力。同时,加强融资性担保体?#21040;?#35774;,仅2013年?#19981;站?#23433;排33亿元财政?#24335;穡?#20805;实县(市)融资性担保机构国有?#26102;?#37329;。这些举措为深化政银合作夯实了良好基础。

      (三)统筹规划、系统创新,合力探索科学推进城镇化的新路径。党的十八大提出要加快城镇化建设步伐。?#19981;?#25226;科学推进新型城镇化建设和城乡一体化发展,作为当前以及今后?#27426;问?#26399;的重要任务。习近平总书记指出:“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”我们?#38505;?#36143;彻落实总书记重要指示精神,紧密结合?#19981;?#23454;际,及时出台了《关于推进新型城镇化建设的意见》;国家开发银行也及时作出了“国开行要在服务新型城镇化中发挥骨干作用”的部署。在新的?#38382;?#19979;,?#19981;?#30465;与开发银?#24615;?#19968;次找到合作的切入点、创新的着力点。2013年3月,双方签订《综合推进?#19981;?#30465;新型城镇化建设试点合作备忘录》,?#32423;?013-2015年,在?#19981;?#30465;9?#23567;?3县启动新型城镇化试点合作。?#19981;?#25104;为开发性金融支持新型城镇化建设的首个试点省。合作的主要内容:

      科学规划,坚持高起点规划、高质量建设、高强度投入、高水平发展、高效?#20351;?#29702;,实?#25351;?#25928;益产出。多元平台,组建新型城镇化投?#20351;?#21496;、交通投?#20351;?#21496;、担保公司等,形成多元化融资支撑的组织体?#25285;?#19987;项支持,探索运用专项贷款、专项债券、专项基金、专项担保等方式,多途径系统解决融资问题。省、?#23567;?#24320;行(贷款)按照2:2:6比例,连续多年每个市每年投入10亿元;按照1:1:3的比例,连续多年每个县每年投入5亿元;整合?#35797;矗?#25972;合土地?#35797;础?#36130;政性?#24335;稹?#37329;融?#35797;础?#25919;策?#35797;础?#34892;政?#35797;?#31561;,保障还款来源,提高融资平台信用能力,严格控制政府债务风险;试点先行,2013年双方选择?#19981;??#23567;?3县开展新型城镇化建设融资试点,2015年底前在全省全面推开;创新驱动,综合推进规划、建设、投融资、土地流转、农村集体“三资”管理、住房保?#31995;?#37325;点领域和关键?#26041;?#30340;体制机制创新,形成?#27427;?#20110;新型城镇化加速推进的长效机制;政府主导,加强规划管理、加强项目?#34987;?#21644;实施,加强融资平台建设,推进融资对接,?#34892;?#25512;进城镇化建设;市场运作,遵循市场规律,充分发?#37038;?#22330;配置?#35797;?#30340;决定性作用,按照市场机制推进新型城镇化建设。

      经过不断的探索实践,?#19981;?#26032;型城镇化建设综合试点取?#27809;?#26497;成效。2013年开行向?#19981;?#26032;型城镇化领域发放贷款421亿元,新型城镇化贷款余额1315亿元,占开行?#19981;?#30465;?#20013;?#20154;民币贷款余额83.2%。在开发银行等各方面的大力支持下,?#19981;?#22478;镇化速度不断加快,城镇化质量不断提高,政府债务率处在?#31995;?#27700;平。

      二、利用开发性金融支持?#19981;?#22478;镇化建设的几点体会

      开发银行与?#19981;?#30340;长期合作实践,促进了地方经济社会?#20013;?#20581;?#21040;?#24555;发展,助?#23631;?#24320;发性金融事业发展,实现了互利共赢。在长期的合作实践中,我们有这样几点体会。

      一是坚持规划先行。开发银行与?#19981;?#30465;开展的每一轮合作都注重规划先行,以规划先行促进科学发展、以规划先行服务发展战略。围?#32856;?#20010;阶段的合作重点,政银双方深入调?#24515;被?#19982;地方政府合作编制区域经济发展规划、城镇规划、行业规划和具体项目融?#20351;?#21010;。例如,2011、2012 年,开发银行先后配合?#19981;?#30465;完成《皖江城市带承接产业转移示范区系统性融?#20351;?#21010;》和《新型城镇化背景下?#19981;招?#22478;镇发展战略规划》。以融?#20351;?#21010;促进规划实施、保证规划落实,增强了合作发展的科学性、?#34892;?#24615;、实效性,避免走弯路和盲目重复建设。同时,注重加强顶层设计,研究确定支持的重点领域和项目、业务模式和产品、还款来?#30784;?#39118;险控?#39057;取?/p>

      二是坚持改革创新。改革创新是政银携手推进发展的强大动力。从芜湖模式的构建、五轮合作再到新型城镇化建设试点,靠的是理念创新、思路创新、政策创新、机制创新,特别是将市场经济机制引入公共产品领域,实现了政府作用与市场机制的有机结合,调动了政府、金融、企业、社会等多个层面的积极性,融合了各方面的?#35797;矗?#23454;现?#21496;?#27982;效益、社会效益的统一。政银双方既?#27427;?#30410;的共同点,也有各自的关注点。推进改革创新,需要双方形成共识,把握利益的结合点,遵循规律,以改革创新的办法?#24179;?#24314;设发展中的难题。

      三是坚持发?#37038;?#22330;配置?#35797;?#30340;决定性作用。开发性金融支持的领域很多属于公共产品或准公共产品,这些领域和行业有的是无利行业,有的是微利行业,这既需要发挥政府的主导作用,更要发挥好市场机制作用。省行合作中,双方把开发性金融的融?#35270;?#21183;和政府组织协调优?#24179;?#21512;起来,在规划?#36139;ā?#34701;资平台建设、项目布局和选择等方面,?#34892;?#21457;挥政府作用,同时充分遵循市场规律,整合规划、土地、专项?#24335;稹?#20607;债准备金和经营性资产等?#35797;矗?#23454;现市场化运作,以市场化方式实现政府目标。

      四是坚?#22336;?#21153;国家和区域发展战略。多年来,开发银行,始终坚?#22336;?#21153;国家战略、服务地方经济发展的宗旨,围绕区域协调发展、重大基础设施、结构调整、城镇化、生态文明、社会事业发展等与?#19981;?#24320;展了一系列合作,支持的领域符合国家发展战略要求,契合了?#19981;?#30340;战略重点,切合地方发展需要,促进了区域经济社会?#20013;?#20581;?#21040;?#24555;发展。

      五是坚持高层推动。政银互信是深化合作的坚实基础。特别是开发性金融?#24179;?#30340;难题,具有全局性、战略性、长期性,需要高层?#34987;?#20915;策、推动。开发银行与?#19981;?#30465;开展的每一轮合作,?#38469;?#39640;层直接推动的结果。?#19981;?#30465;委、省政府主要负责同志,开发银行主要领导高度重视双方战略合作,?#36127;?#27599;年?#23478;?#20030;行座谈,深入交流?#25945;幀⒐采?#21457;展大计。特别是双方签署“十二五”合作备忘?#23478;?#26469;,?#19981;?#30465;主要领导多次赴开发银行商谈工作,开发银行主要领导多次来皖调研指导,双方高层互动频?#20445;?#25919;银高?#28982;?#20449;,这为双方合作奠定了坚实基础、创造了良好环境。

      三、进一步深化新型城镇化建设合作的构想

      习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调,推进城镇化必须解决?#24335;?#20445;障问题,建立多元可?#20013;?#30340;?#24335;?#20445;障机制,发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,为城市基础设施和住房建设提供规范?#35813;鰲?#25104;本合理、期限匹配的融资服务。这对开发性金融提出了新的要求,为我们推进城镇化建设?#35813;?#20102;方向。

      ?#19981;?#23558;坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则,着力推进以人为核心的新型城镇化,推动大中小城市?#25176;?#22478;镇协调发展、产城融合发展,促进城镇化和美好乡村建设协调推进,着力构建人口?#35797;?#29615;境相匹配的城镇化格局。推进城镇化建设,?#23631;?#26159;生命线。?#19981;?#23558;进一步加强与开发银行的合作,全面提升城镇化建设质量和水平。

      一是合作编制完善和实施新型城镇化融?#20351;?#21010;。?#19981;?#23558;研究编制城镇化规划,优化城市空间结构和管理格?#37073;?#24341;导城市功能合理分布;培育中心城市,提高?#24615;?#33021;力,促进合?#31034;?#27982;圈、皖江城市带、皖北城市群更好发展;按照城市标准提升县城规划建设管理水平,加快县城发展。?#19981;?#23558;适时邀请开发银行参与和支持,共同研究重大问题。根据规划,?#19981;?#30465;将与开行合作编制新型城镇化融?#39318;?#39033;规划,统筹解决城镇化建设?#24335;?#38382;题。

      二是协同推进重大基础设施建设。近年来,在开行的支持下,?#19981;?#22522;础设施建设取得长足进展,但基础设施体系还不完善,建设任务还很繁重。?#19981;?#23558;根据国家规划,加快推进引江?#27809;?#31561;重大水利工程,商合杭、合安?#35834;?#19968;批重要铁路建设,?#20013;?#25512;进新安江、巢湖流域、淮河流域综合治理,显著提升?#19981;?#32508;合?#24615;?#33021;力。同时,将充分发挥开发性金融的综合服务优势,进一步完善重大基础设施建设合作模式,更好地发?#37038;?#22330;配置?#35797;?#30340;决定性作用。

      三是创新模式“一揽子”支持全省棚户区改造。棚户区改造和保障性住房建设是破除城市内部二元结构、事关城镇化成败的关键。当前,从“芜湖模式”发端的“统贷统还”思想有了新的发展和?#30001;歟不?#30465;将利用好开行倡导的“三个专项?#20445;?#19987;项贷款、专项债券、专项基金),拓宽棚户区改造、城镇化建设的融资渠道,同时,积极配合开行探索“三个统一?#20445;?#32479;一评级、统一授信、统贷统还),从总量、结构、操作上控制政府性债务风险和金融风险。

      四是加?#23458;?#22320;整治和节约集约利用合作。城镇化建设对土地的刚性需求与土地?#35797;?#31232;缺之间的矛盾是长期的、常态的。但随着农业转移人口?#34892;?#24066;民化,土地整治的潜力很大。?#19981;?#23558;积极加强与开行的沟通、协商,进一步加大开发性金融的支持力度,?#20013;?#25512;进土地整理复垦开发和农村土地综合整治,加快建立健全盘活闲置和?#25176;?#21033;用土地的激励?#38469;?#26426;制,提升土地集约化利用水平。

      五是探索建立多元可?#20013;?#30340;新型城镇化融资新机制。按照控总量、中长期、低成本、可?#20013;?#30340;原则,充分利用开行的“投贷债租证”综合金融服务优势,探索信贷、投资、债券、租赁、基金等多种融资方式。积极尝试在政府购买公共服务等方面开展合作,支持城市基础设施建设和提供公共服务。探索合作设立城市基础设施、住宅政策性金融机构,确保城镇化建设?#24335;?#20379;给可?#20013;?/p>

      (作者詹夏来为原?#19981;?#30465;委常委、省政府常务副省长)

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